吴志成 杨娜：全球治理的东亚视角

随着全球性问题的日趋凸显，进一步加强有效的全球治理既符合世界各国的共同利益，也成为各地区谋求发展合作的主旋律。冷战结束后，伴随国际体系加速转型、新兴大国纷纷崛起和世界发展重心向亚太地区的转移，东亚地区在推动全球治理的实践进程和理念构建中发挥着日益重要的作用。受国际环境、国家实力以及国家间关系的影响，东亚地区参与全球治理最初呈现以国家为单位各自参与的“无组织”状态，随后逐渐发展为由中小国家主导推动区域治理机制建设，进而整个地区积极参与全球治理。

一、东亚地区参与全球治理进程的历史演变

区域治理机制的建立标志着东亚地区参与全球治理进程的开端。东亚地区的全球治理进程经历了从区域治理扩展到区域治理为主、全球治理为辅，再走向区域治理与全球治理相辅相成的过程。

一是冷战结束前后以区域治理为主、全球治理为辅。20世纪80年代末至90年代中期，随着区域一体化的推进与美国霸权地位的衰落，东亚创建了一系列多边合作机制，旨在取代具有冷战色彩的双边安全合作模式。冷战结束后，传统安全问题逐渐失去原有的优先地位，加入安保同盟已不再是东亚各国的当务之急。东亚国家意识到，只有摒弃前嫌，以多边合作机制为平台，利用地区整体力量逐渐摆脱在两极体系中的从属与被动地位，才能在国际事务中增加自身的影响力和话语权。亚太经合组织(APEC)和亚欧会议(ASEM)等区域合作机制纷纷建立，东盟(ASEAN)继续发展壮大，东亚经济论坛(EAEC)愈加完善，大湄公河次区域经济合作(GMS)也渐入佳境。基于冷战后期东亚地区的战略环境，近20个亚太国家签署协议成立“东盟地区论坛”(ARF)，通过官方或民间联系增强国家间合作的信心，成为亚太地区重要的官方多边安全对话机制。在创建并完善区域多边机制的基础上，东亚参与全球治理的意识初显，中国、日本等东亚大国签署《京都议定书》，主张在联合国环境与发展会议的框架下开展全球环境治理。这一时期东亚地区主要以区域治理为主，呈现“软机制化”和“开放性”的特点，参与全球治理的行为尚不普遍。因各国政府不愿让渡国家权力，区域治理机制保持纯粹的政府间属性，没有强制约束力和明确的成员规则，也缺乏奖顺罚逆的措施。考虑到东亚国家政治体系的多样性与经济发展水平的差异，软机制更有利于吸纳新成员。“开放性”建立在“包容和平等”原则的基础上，国家根据某些议题寻求共识，自由参与各种机制，不排斥与其他区域行为体开展合作。

二是亚洲金融危机后在全球经济治理机制下加强区域经济合作。1997年爆发的亚洲金融危机暴露出APEC议题太宽泛而ASEAN职权范围太狭小的弊端。美国并未及时对陷入危机的东亚各国施以援助，国际货币基金组织(IMF)也未能发挥有效作用。东亚各国开始认识到，只有依靠“自救”与“互助”才能渡过危机，重振经济发展。经济利益的驱使加上经济议题不涉及国家敏感的核心利益，相对于传统安全领域的合作，构建经济治理机制的可能性更大。亚洲金融危机暴露出东亚经济合作的领导力不足，因此在ASEAN基础上扩展成立了“ASEAN+3”领导人会议，将东亚地区主要经济体中、日、韩三国纳入东亚多边经济合作中，在经济、外交、环境和文化等诸多领域建立了不同层次的对话机制。日本提出创建独立于IMF的“亚洲货币基金组织”(AMF)的建议，但因遭到美国的强烈反对而放弃。中国希望与东盟国家签署自由贸易协定(FTA)，日韩两国则倾向于在全球贸易机制与WTO框架下发展区域经济。亚太高级财长会议提出建立应对地区经济危机的“马尼拉框架”，包括建立金融危机的地区预警机制、加强地区经济科技合作及增加新的融资手段等，该框架承认IMF仍然是主要的全球经济治理机制。在2000年5月召开的“ASEAN+3”会议上，各国财长签署应对金融危机的区域货币互换网络协议―――《清迈协议》(CMI)。该协议的贷款条件、贷款期限以及利率设定等内容都与IMF挂钩。在这一时期，东亚各国的主要目标是恢复遭受金融危机重创的国内经济，在承认全球经济机制的前提下加强区域经济合作机制建设。

三是“9•11”事件成为促进东亚参与全球治理的重要契机。这一事件不仅改变了美国的全球战略，还极大地影响了世界其他地区的安全政策。迫于美国的压力、各国社会稳定的需要以及全球化相互依存带来的连锁反应，东亚治理机制全力配合由美国主导的全球反恐议程，一些区域经济治理机制甚至兼顾反恐职能。APEC作为东亚最重要的经济合作多边机制之一，其安全议题主要包括金融、反恐、卫生、能源和地区政治安全等。在经历了非典疫情、印度洋海啸等非传统安全挑战后，APEC调整了战略重点并扩展合作领域，朝着“经济与安全并进”的方向发展，然而，机构功能过泛暴露了东亚治理机制的不成熟，过度扩展机构的职能范围导致资源分散进而削弱了其固有权力。这一时期，除反恐之外，其他非传统安全问题也提上东亚的治理日程。2002年“ASEAN+3”环境部长级会议启动，标志着东亚意识到环境保护对话的重要性，但仅限于双边或次区域层面的合作。在2002年ARF会议上，东盟提出联合打击贩毒、偷渡和洗钱、海盗等海上跨国犯罪。2003年，针对朝核问题，以防核扩散为目标，“六方会谈”成为广受国际社会关注的多边会谈机制。2005年“东亚峰会”(EAS)正式启动，它涉及朝鲜半岛无核化、恐怖主义、禽流感、可持续发展等议题，定位为现有“ASEAN+3”合作对话的必要补充。EAS在东亚推广全球普适的规则与价值，促进ASEAN与EAS其他参与者建立伙伴关系，它比“ASEAN+3”更具开放性，涉及国家更多，探讨议题更广，规则更普适，更有利于融入全球治理进程。

四是全球化进程推动东亚区域治理与全球治理紧密结合。2008年的全球经济危机具有极大的破坏性、蔓延性、跨国性和复杂性等特征，美欧大国的国内经济遭受重创。经济危机引发的全球权力重新分配是东亚新兴行为体融入全球治理新机制建设的重要机遇。东亚国家开始思考如何在全球经济治理中提升自己的经济地位，试图将加强区域治理与重建全球经济机制结合起来。2008年经济危机爆发后，东亚在G20中的地位和作用发生了巨大变化，东亚各国领袖在G20峰会中多次举行非正式会议，强调G20协议与东盟峰会协议同等重要。东亚国家还加入联合国全球治理委员会，在G20成员国与非成员国之间就各国协调与合作开展建设性对话。如果将“亚洲金融稳定对话”(AFSD)与金融稳定委员会(FSB)建立联系，以及CMI是在为亚洲货币基金的成立做准备，则东亚经济治理机制的基本结构就与全球经济治理相吻合。

二、东亚地区参与全球治理的重要转向

纵观东亚地区参与全球治理的历史进程，东亚治理机制建设在动力、主体、战略等方面均发生了重要转向。

一是从以经济利益为驱动转向以解决具体问题为动力。东亚致力于推动经济自由化，但在此过程中暴露出领导权缺失及市场化过度的弊端，最终导致1997年金融危机的爆发。在东亚经济起飞时期出现的公共卫生、跨国犯罪、反恐、环境保护、能源稀缺等问题都难以依靠私人部门、市场甚至单个国家解决。危机的加剧体现了国家制度在应用恰当规则、寻求外部援助避免危机蔓延以及动员其他行为体参与危机救援方面的无能。“非典”疫情的爆发、禽流感的蔓延、海啸的肆虐、地震的破坏，不仅使东亚地区饱受灾害侵袭，边境的开放还使危机扩散，而由于治理网络中行为体关系协调机制的缺失，各国政府也尚未以适应全球变革为目标来调整国内相关制度结构。一系列危机迫使区域甚至全球范围的利益相关者不得不在多重压力下迅速作出决策回应，这就对政府的应急反应能力提出了更高要求。解决突发或长期的具体问题成为东亚各国推动机制改革与建设的新动力，以问题为导向的制度建设也使东亚地区能够更快更好地融入全球治理进程。

二是从以次区域机制为治理主体转向以整体身份参与全球治理。20世纪90年代前，东亚各国致力于发展自身经济，对全球治理的认识不充分，没有共建区域治理机制的意愿，参与全球治理进程更是力不从心。以双边关系为基础的国家间关系、国家实力不足与意愿不够造成东亚以次区域机制为治理主体的状况，治理机构主要停留在次区域层面，承担着功能性、技术性的微观职能。随着东亚经济的起飞，部分国家的实力大幅增强，参与全球或区域治理的意愿亦相应增加。全球化进程导致国家间相互依存加深，层出不穷的新问题越来越呈现出跨国性，各种问题的解决必须借助全球或区域性机制，加强本地区国家的团结合作。如APEC会议逐渐以全球视野思考亚太经济发展，G20的东亚成员国财长定期参加“战略会议”，促进各国参与G20政策制定和全球经济复苏行动，共同塑造全球经济秩序，尤其探讨在全球经济复苏过程中如何发挥东亚地区的作用。

三是从依靠美国转向以多边机制为纽带共同应对危机。冷战期间，东亚一些中小国家依附美国保障自身安全；冷战结束后，东亚各国面临的安全威胁降低，不再满足于充当美国的附庸。但美国在该地区仍有较强的战略利益和影响力，东亚中小国家的经济贸易活动在很大程度上依然依赖美国，而且担心中国的崛起将威胁其原有的区域乃至国际地位，希望借助美国力量制衡中国，利用在大国之间的特殊作用为本国牟利。近年来，中国的广阔市场与优越的投资环境为东亚国家带来了切身利益，东盟等国逐渐认识到，只有联合区域内大国才能克服东亚地区在国际社会影响力不够的缺陷，弥补中小国家应对危机时缺乏资源的窘境，而多边合作又可将区域大国制约在机制框架中，共同遵守的规则制度为各方合作提供了可靠保障。以区域大国牵头、共同利益为基础、区域多边机制为依托，在全球治理框架内与其他全球行为体联合应对全球性问题，成为东亚减少甚至摆脱美国干预地区事务的有效途径。

四是从“先区域后全球”转变为“区域与全球同步”的治理战略。东亚最初的规划是区域治理先行，待积累资源与经验后再融入全球治理进程中。东亚国家在自身实力不强时，担心西方大国以全球治理为幌子干涉国家乃至地区事务。“先区域后全球”的治理模式是一种保守谨慎、循序渐进的设想。构建治理机制意味着国家转让部分主权，而政府只有看到长期持续的收益后才考虑主权共享。东亚国家对授权超国家机构的行为有所顾忌，且无论政治领袖、精英还是草根阶层，都缺乏对超国家治理的热情，主张全球治理应推行低层次的制度化模式。然而，全球化进程席卷世界，东亚地区也必须面对这一进程带来的全球性挑战，单靠区域力量难以应对，且区域与全球事务存在密切联系，两个进程合作互补更加有效，何况借助全球治理进程还能扩大区域影响力。例如，东亚区域经济机制CMI可以成为IMF的组成部分，不仅使东亚经济发展得到全球经济治理机制的支持，又能根据东亚地区特色有效开展区域治理。

三、东亚地区参与全球治理面临的制约

东亚的全球治理立足区域治理，以该地区相对温和的中小国家联盟或区域多边机制为主导动员成员国逐渐融入全球治理进程这种治理模式虽然已经取得重要进展，但随着全球化进程的深化也面临着许多现实制约。

一是治理机制的不完善使东亚跨国合作的起点较低。东亚是自然灾害多发地区，灾害的突发性特征使得各国政府处理危机的难度加大，政府提供人力、物力和财力共建灾害治理硬性机制的意愿不强，对参与全球性灾害治理也心存疑虑。相反，片面追求经济利益，过度开发与使用资源，忽视可持续发展政策的制定与执行，更是导致近年来这一地区灾害频发。东亚经济发展迅速，但经济改革步伐缓慢，与经济发展水平严重不匹配，各国国内的经济金融监管力度不够，使东亚经济极易受到其他国家和地区的影响。由于大部分国家追求维持本国现状，缺乏合理整合与积极互动，各国影响力参差不齐，东亚区域治理机制呈现分散、脆弱的管理风格。

二是资源缺乏成为东亚治理机制发展的重要障碍。国际社会将太多的全球性责任赋予区域机制或组织承担，但它们却常常由于缺乏充足的资源而不能快速有效地行动。东亚处于经济发展的关键时期，对能源的需求和依赖程度较高，又未建立成熟的资源协调与共享机制，结果该地区主要能源进口大国“各自为战”，甚至发生激烈争夺。近年来，为了应对能源价格飞涨与能源需求剧增的状况，东亚开始尝试以区域整体身份对全球能源政策施加影响。东亚各国政府将主要资源集中用于加强政府管理能力与维护国家传统安全，