方世荣 谭冰霖：论促进公民低碳行动的行政指导

摘要:  积极参与低碳社会建设是每个公民的社会责任。目前行政机关正在运用行政指导推动“深入开展节能减排全民行动”，但在获得广大公民全面响应的实效上还有不足，需要加以反思并不断改进。行政指导的理念应当从重过程转变为重结果；行政指导的运用应当对人们的思想认识和生活习俗障碍有特别的针对性；行政指导的方法应当突破传统局限，创新并运用多种方式来促使广大公民积极开展节能减排。

关键词:  公民；低碳行动；行政指导

“深入开展节能减排全民行动”是我国《节能减排“十二五”规划》的明确要求,也是实现党的十八届三中全会“加快建立生态文明制度”、“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[1]战略部署的重要组成部分。在全社会的层面上，国家对企业和公共机构已实施了一系列具有法律约束力的节能减排规制，而对于广大公民，目前主要是通过宣传教育、鼓励引导来促使其自愿开展低碳行动，积极履行节能减排的社会责任。“个人在排放温室气体到大气层中的同时，有不伤害他人的义务”，“每一个有能力减少温室气体排放的个人都有伦理责任减排温室气体，都有义务将自己的排放量限制在公平安全排放份额之内。”[2]应当说，任何公民对全社会以及子孙后代的生存安全都有这一伦理道德上的责任，必须积极践行低碳生活。但在我国低碳社会建设的起步阶段，基于教育为主、循序渐进以及社会可接受度的考虑，对他们暂还不宜全面规定法律责任并施以国家强制力，那么以行政指导等“柔性”方式来发挥引导作用就显得十分必要和迫切。

行政指导是“行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依据法律政策采取的非权力行政执法活动”[3]。在贯彻国务院《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》“进一步增强全民资源忧患意识、节约意识和环保意识”的要求方面，有关政府部门现已大量运用了行政指导。如国家发改委会同有关部门、组织开展了以“节能低碳，绿色发展”为主题的节能宣传周活动，举办了2012年中国北京国际节能环保展览，并通过发送节能公益短信、举办绿色驾驶知识讲座等形式积极开展节能宣传；环境保护部制作了《应对气候变化，就在开关之间》、《应对气候变化，始于足下》等4部环保公益广告片和2万余套公众应对气候变化宣传挂图；[4]科技部编制和发布了《全民节能减排手册》，从百姓生活中衣、食、住、行、用等6个方面详细、系统地介绍了36项日常行为中节能减排的科学知识和方法等。这一系列的行政指导在普及低碳知识和节能减排方法上取得了成绩，使广大公民懂得了何为低碳，知悉了什么是低碳生活。但是，在促使公民自觉开展节能减排的实际行动上，还缺乏令人满意的效果。总体上讲，我国公民积极实施低碳行动的意愿仍普遍不高。如有一项国内网民应对气候变化行动意愿的问卷统计反映，在3489个抽查样本中，愿意采取低碳行动的人数比例不足33.3%。[5]再如，根据有学者在西安市进行的一次问卷调查结果，被调查者中清楚了解低碳内涵的占 23.47%，听说过低碳的占65.31%，这意味着近90%的被调查者具有低碳知识，但其中“考虑并坚持低碳生活”的仅只有17.75% ，有“考虑过但很难做到”想法的占54.49% ，“没考虑”或“不考虑”的占27.76%。[6]这表明，行政指导在促进广大公民实施行动方面尚存在实效性不足的问题。当然，影响公民个体采取低碳行动的原因十分复杂，如果从现行行政指导自身的角度加以反思，其工作理念、针对性以及方法等都有待进一步改进和创新。

一、行政指导理念应实现从重过程到重结果的转型

行政指导长期秉持的是重过程的工作理念，这主要源于在认识上突出了行政指导的非强制性特点：即是否接受行政指导完全取决于当事人自愿，行政主体因不能强迫而难以掌控结果，由此放松对指导效果的追求。目前对公民节能减排的行政指导仍受这一理念的影响，实践中的具体表现主要有：一是注重形式上完成对公民节能减排的指导活动过程，却不强调是否达成了得到全面响应的效果。如我国公布的《应对气候变化的政策与行动2012年度报告》在“全社会广泛参与”的第五部分，主要内容都是有关应对气候变化的宣传、教育、引导等工作开展情况，而这些指导为全社会公民所接受的程度、促进公民开展低碳行动的实际效果等，则未进行系统的评估和总结。二是没有建立责任机制来落实行政指导的效果，即行政机关内部对行政指导职能履行的实际效果没有建立考评、奖惩等制度。从我国《节约能源法》、《循环经济促进法》、《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》等相关法律和政策的规定来看，虽都普遍要求各级政府及相关部门应“开展节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识”，要“鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”以及“倡导绿色消费、适度消费理念”等，但均未相应作出对行政指导效果的考评及责任制度的规定。可见行政指导的运用存在着忽视实效结果的问题。

气候变化的不可逆性对节能减排提出了紧迫要求，而在社会碳排放总量中，公民个体的碳排放量占有相当大的比例。据统计，英国有大约40%的碳排放来自家庭源头（包含居民出行）。[7]在我国，仅家用能源消费的碳排放量就占全社会总碳排放量的21%。[8]由此，仅依靠公共机构和企业节能减排是远远不够的，在公民层面削减碳排放量同样具有重要地位，这使得相关行政指导的实效问题凸显出来。科学研究表明，气候变化将会对生态系统和社会经济部门产生诸多不可逆转的负面影响，其危害后果一旦发生便难以恢复，且不能被其他的环境物品所替代。[9]这意味着必须在事前积极采取行动减少碳排放量，这要求引导公民开展低碳行动的行政指导必须追求效果，否则将延误所剩不多的减缓气候变化的宝贵时间，陷入吉登斯曾提出的“悖论”：全球变暖带来的危险“在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，因此许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了。”[10]同时，促进低碳行动的行政指导针对全社会的公民，受众的数量巨大，涉及社会生活的方方面面，无疑需要投入大量的人力、物力、财力并产生很高的碳排放量，如2013年仅国家环境保护部的节能环保宣传预算支出就需要3028万元，[11]按照2012年澳大利亚每吨23 澳元（约合160 元人民币）的固定碳税定价计算，[12]这相当于排放了18.9万吨二氧化碳当量。行政指导如只注重完成过程却不重视“产出”，结果就会花费了大量的行政成本却未达到应有的效果，本身也成为了资源、能源使用效率不高的非低碳行政活动，反而违背了节能减排的指导初衷。为此，促使公民节能减排的行政指导必须在成本收益上追求最佳的效果。

从法理层面分析，行政指导作为一种行政行为与其他行政行为具有根本功能上的一致性：即能有效调动行政相对人作为或者不作为，使之符合既定的行政管理目的。这是行政指导的本质所在，否则它就失去了在行政管理中存在和运用的价值。但行政指导又有手段、方法上的非强制性特点，故往往导致行政主体只注重完成指导过程而忽略对相对人响应效果的追求。这种运用理念是强调行为手段、方法上的特殊性而忽略行为要达成管理目的的本质要求，显然是一种错位。因此，必须重新认识并摆正行政指导目的与手段的位置。基于行政指导的行政行为本质，要确立重结果的新型指导理念：即以有效实现行政目的作为立足点，通过改善指导的手段、方法来为有效实现目的服务，而不是因突出指导手段方法的非强制性特点反之放松对达成目的的要求。

重结果的行政指导要以追求指导效果为目标，加强指导的针对性，探索和创新有效的指导方法，着力实现行政相对人积极响应的社会效益。这对内要求行政指导主体改变缺乏责任制度的现状，建立健全目标责任制，科学设定行政指导既要完成指导过程更要达成指导效果的目标，并通过绩效考核机制和责任追究机制来增强工作人员有效实施指导的能动性和责任心，激励他们切实加强指导的针对性，积极探索和创新指导方法。对外则要通过这些有针对性、有创造性、多样化的指导来达成节能减排全民行动的响应效果。

二、加强指导的针对性从而破解影响公民低碳行动的症结

目前的行政指导运用并不完全契合公民的现实状况，如对人们普遍存在的一些思想认识和生活习俗障碍还缺乏足够的针对性，以至许多公民感觉现在的环保宣传“引不起共鸣”， [13]这是指导效果不够理想的一个症结所在。现阶段公民个体积极开展节能减排的低碳行动有四大思想认识和生活习俗上的困境，行政指导必须重点加以引导和破解。

1.漠视气候变化未来风险的认识。气候变化危机的紧迫性已经得到严谨的科学证实，在过去的十年里，包括诺贝尔奖获得者在内的许多杰出科学家都发出警告，人类可能只有一两代人的行动时间来避免全球生态灾难；[14]根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的预测，由化石燃料消费而引发的全球气候变暖可能会加速，到2100年海平面将上升0.2-0.6米，这意味着届时将有1/10世界人口的生存环境面临严重威胁。[15]但公民基于个人视角的局限、非专业性思维以及信息掌握的缺乏，对气候变化危机的紧迫性通常难有理性认识。有研究认为，人的生理本性决定了其很难长线思考，而只能对近期（一般是不超出其孙子辈的未来时间段）的收益或危险作出反应。[16]同时，气候变化风险具有一种主观认识上的“反事实性” [17]，它主要是通过科学模型预测出来的，与恐怖主义、核泄露、金融危机等具体、现实的风险相比，其在日常生活中一般并非直接可见，因而易给人造成一种不真实的感觉，难以激发人们的强烈反应。因此，对于许多人来讲，这些未来公共风险与个人生存现状的关系还很遥远，是后几代人操心的问题，从而产生漠视态度。

2.“个人力量弱小做不了什么”的消极态度。这种态度在公民中是比较常见的，2008年在英国进行的一项全国性调查显示，许多人关心气候变化，但同时却认为“我们太弱小，无力回天”。[18]我国学者在一次相关访谈调查中也发现，受访者中有近2/3的人感到“这个令全人类受益的任务太艰巨，小小的举动是做不出大的贡献的”、“一个人的力量不会多大改变”。[19]“个人弱小做不了什么”的态度，表明公民个体对自身低碳行为的效果感知微弱，未正确认识个体对低碳社会建设能做出贡献的正面效应，因而缺乏行动的动力和信心并随之不积极作为。该种态度形成的原因通常是公民对低碳行动存在信息赤字，很难准确了解自身节能减排潜力和贡献的信息，如个人日常行为的节能减排到底有多少效用、所有公民个体共同行动后会达到什么样的集合效果等，以致产生个人极其弱小的认识。同时，公民还可能将个体的低碳行动与全社会的节能减排任务进行不恰当的比较，形成即使个人作出再大努力在结果上也是微不足道的判断。

3.“搭便车”和“从众”心理。“搭便车”和“从众”是两种有关联的心态。“搭便车”指一些公民自己不积极行动而指望从他人行动中受益；“从众”是在节能减排中采取观望态度，不主动行动而是待他人行动后才随大流跟进。这两种心态的相互博弈，在全社会范围内造成了一种都难以采取低碳行动的“囚徒困境”――“我不做而指望别人做”和“别人做了我才做”。其中，“搭便车”心理形成的重要原因在于气候变化问题具有公共性和外部性。应对气候变化属于“公共物品”[20]，节能减排的环境收益是由全社会共享的，不具有排他性，导致部分公民产生了自己不积极行动而指望从他人行动中跟着受益的心理，对此有人作过形象的比喻：“如果村里要集资修路，